La stazione appaltante non può affidare servizi di ingegneria e architettura utilizzando l'accordo tra pubbliche amministrazioni allo scopo di aggirare la libera concorrenza e sottrarre l'affidamento alle regole del Codice appalti. È quanto, in sintesi, afferma l'Anac con la delibera 179 del 2023 con cui si è espressa sul protocollo di intesa stipulato tra la provincia di Verona e le Università di Padova e di Brescia per lo svolgimento di attività di controllo e monitoraggio di ponti e viadotti.
Il procedimento dell'Anticorruzione ha preso il via da un esposto dell'Oice (Associazione delle organizzazioni di ingegneria architettura e consulenza tecnica ed economica) che ha segnalato varie criticità, in seguito al quale l'Authority ha avviato il procedimento contestando all'amministrazione il ricorso elusivo all'istituto dell'accordo convenzionale per l'affidamento dei servizi tecnici.
In particolare, il protocollo d'intesa tra provincia e università prevedeva «lo svolgimento di attività di ricerca sul tema della gestione, classificazione, valutazione, controllo e monitoraggio di ponti, viadotti e opere d'arte esistenti sulla rete stradale provinciale». Più nel dettaglio, riguardo all'oggetto della collaborazione, veniva specificato che l'attività da svolgere consisteva «nella "scansione dei ponti", con il duplice interesse pubblico di ricerca scientifica, in capo alle Università, e di conoscenza del territorio, incardinata nella Provincia» e che «le università sono in contatto con laboratori certificati per le prove sui materiali, la cui attività è di garanzia nella certificazione dei risultati».
In particolare, la "scansione dei ponti", ovvero il rilievo realizzato con laser scanner o termo scanner o strumenti simili, nonché l'esecuzione di prelievi e prove di laboratorio sui materiali da costruzione sono - afferma l'Anac - a tutti gli effetti dei servizi di ingegneria e architettura ed in quanto tali oggetto di affidamento di una procedura ai sensi del Codice degli appalti. L'accordo di collaborazione stipulato tra enti pubblici - prosegue l'Anticorruzione - è previsto dall'articolo 15 della legge n.241/1990 in caso di svolgimento di attività di interesse comune. Tuttavia, data la natura pubblicistica degli enti di riferimento, sono sorte perplessità in merito all'effettivo esercizio in comune delle attività e in merito alla previsione di un compenso.
La risposta della stazione appaltante
La stazione appaltante risponde ai rilievi dell'Anac, affermando che «La Provincia ha ritenuto sussistere i profili pubblicistici di un accordo, mosso fra l'altro dall'interesse scientifico degli atenei coinvolti, i quali attraverso questa esperienza potranno usufruire di una significativa banca dati relativa a numerosi manufatti e al loro stato di conservazione, tale da poter sviluppare un'adeguata ricerca scientifica, sia su aspetti tecnici sia su aspetti gestionali di monitoraggio del sistema infrastrutturale». In particolare, nell'allegata relazione a firma del dirigente del settore si rilevava che «L'oggetto del protocollo non riguarda, infatti, esclusivamente, ma neppure prioritariamente, l'attività di rilievo mediante scansioni o l'analisi di laboratorio sui materiali (che risultano marginali e accessorie), ma un'articolazione più ampia e complessa di attività, svolte in reciproca collaborazione, finalizzate alla gestione, classificazione, valutazione, controllo e monitoraggio delle opere d'arte infrastrutturali della Provincia di Verona».
La posizione dell'Anac
Secondo Anac, nel caso in esame, non ci sono i requisiti per la stipula di un accordo tra pubbliche amministrazioni, che deve avvenire «nel rispetto delle finalità perseguite dalle direttive europee in tema di contratti pubblici e concessioni, vale a dire la libera circolazione dei servizi e la libera concorrenza pertanto, detti accordi devono avere ad oggetto attività non deducibili in contratti d'appalto».
Anche recentemente, viene ricordato nella delibera, si è espresso il giudice amministrativo chiarendo che l'obbligo della gara possa escludersi solo in caso di contratti che istituiscano una cooperazione tra enti pubblici finalizzata a garantire l'adempimento di una funzione di servizio pubblico comune.
L'Autorità, pur condividendo una politica delle amministrazioni volta a valorizzare l'apporto collaborativo delle università, in qualità di enti di ricerca e di conoscitori delle realtà in cui si localizzano in virtù del principio di prossimità territoriale, non può non stigmatizzare il ricorso elusivo agli accordi tra pubbliche amministrazioni per l'affidamento di appalti di servizi che dovrebbero essere oggetto di procedure ad evidenza pubblica.
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