In Italia i tempi medi di aggiudicazione delle gare di appalto sono di 279 giorni contro gli 84 della Germania. Nel mezzo la Francia con 102 giorni e la Spagna con 180. I dati derivano dal report elaborato dall'Anac che ha analizzato i dati delle gare espletate secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, pubblicate sulla piattaforma della Commissione europea, Tenders economic Daily per il periodo 2018-2022.
Oltre al primato negativo sul fronte delle tempistiche, c'è anche una notizia positiva: «i tempi medi in Italia hanno subito un calo significativo negli ultimi anni, che ha ridotto, ma non eliminato, la differenza con gli altri Paesi: nonostante nel 2018, 2019 e 2020, l'Italia impiegasse in media circa il triplo di Francia e Germania nell'espletare le procedure di aggiudicazione dei bandi pubblici, nel 2021 il valore raggiunto dall'Italia era pari a 243 giorni. Nel 2022 tale valore era di 201 giorni».
«Va tuttavia precisato - si legge sempre nel report - che, per le procedure più recenti si pone un problema di incompletezza del dato, poiché molte gare con tempi di aggiudicazioni più lunghi non sono ovviamente comprese nella base informativa utilizzata; motivo per cui non sono stati considerati i dati relativi all'anno 2023».
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Evoluzione dei tempi medi di aggiudicazione, fonte: elaborazioni Anac su dati Ted
Il report, anche se non focalizzato sui bandi aggiudicati con il criterio del minor prezzo, dà qualche dato anche per questo ambito, rilevando, per il periodo 2018-2022, una media di 195 giorni per l'Italia, contro i 145, 95, e 54 giorni rispettivamente di Spagna, Francia, Germania; «discrepanze che - viene sottolineato nel documento - sono andate a ridursi nel tempo, analogamente a quanto avvenuto con le gare aggiudicate con il criterio dell'Oepv».
I motivi: lo standstill e i fattori organizzativi
Il report cerca anche di capire quali siano le cause di questo divario tra l'Italia e Francia e Germania. Un primo elemento, seppure marginale rispetto all'entità delle differenze, è dato - secondo l'Anac - dal periodo di standstill, ossia il periodo temporale che per legge deve intercorrere tra la comunicazione dell'aggiudicazione del contratto e la sua stipula. Secondo la direttiva Ue questo periodo è di 10 giorni, incrementabili dagli Stati membri.
Così, l'Italia l'ha portato lo standstill a 35 giorni; la Germania e la Spagna a 15 e la Francia a 11 giorni. Questo spiegherebbe, però, solo in parte i tempi più lunghi italiani, perché la differenza imputabile allo standstill è solo di 20 o al massimo 24 giorni.
Forse - si conclude nel report - la principale causa delle discrepanze tra l'Italia e gli altri Paesi europei potrebbe essere rappresentata da fattori di tipo organizzativo, ossia inerenti alle modalità gestionali con le quali vengono valutate le offerte, selezionato il vincitore e stipulato il contratto. Fattori che non sono disponibili nei dati, ma comunque l'Anac estende le valutazioni a diversi elementi che potrebbero essere causa del dilungamento dei tempi italiani.
Tra questi, l'organizzazione delle commissioni di gara: una commissione che per un periodo si dedica esclusivamente alla valutazione delle offerte impiegherà meno tempo rispetto ad una commissione i cui componenti danno priorità alle mansioni ordinarie, dedicandosi all'analisi delle offerte tra un impegno e l'altro.
Lo stesso può avvenire più in generale con riferimento al modo in cui il Rup svolge i propri compiti, tant'è vero - osserva l'Anac - che nel momento in cui la normativa italiana è stata modificata introducendo termini espliciti entro cui svolgere la procedura e aumentando le responsabilità in capo al Rup per il mancato rispetto degli stessi, si è osservato un drastico calo dei tempi di aggiudicazione. «Tuttavia, non è possibile giungere a conclusioni certe: trattasi di un aspetto, quello organizzativo, di difficile misurazione, che può essere valutato solo interpellando direttamente le stazioni appaltanti», viene precisato nel report.
C'è comunque anche il tema delle competenze dei commissari di gara o in generale quello della "capacità amministrativa" del personale nelle stazioni appaltanti e quindi di mancanza di competenze specifiche. Su questo, un aspetto benefico sui tempi dovrebbe arrivare dal sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti in vigore dal 1° luglio 2023.
Il report ricorda anche come la Commissione europea avesse in passato posto l'attenzione sul tema del contenzioso. In particolare, nel caso italiano, lamentava come l'eccessiva farraginosità del Codice degli appalti allora vigente generasse un elevato contenzioso tale da comportare inevitabili costi in termini di efficienza. Secondo l'Anac, però, «solo una frazione dei ricorsi, vale a dire quelli che si sono effettivamente tradotti in un blocco temporaneo delle procedure di gara e del conseguente processo produttivo, sono potenzialmente in grado di influenzare il divario osservato tra l'Italia e gli altri Paesi».
«In ogni caso, per poter effettuare un'analisi sull'eventuale impatto del contenzioso sui tempi di aggiudicazione è necessario avere a disposizione i dati sulla durata media dei contenziosi ed ancor di più su quanti e quali bandi sono stati oggetto di ricorso in fase di aggiudicazione. Queste informazioni non sono tuttavia al momento disponibili - scrive l'Anac -, carenza questa non solo dei dati Ted ma anche della Banca dati nazionale sui contratti pubblici».
La riduzione dei tempi e l'impatto della normativa
Secondo il report, nonostante Italia, Francia, Germania e Spagna mostrino tutte una riduzione nella durata delle procedure tra il triennio 2018-2020 ed il biennio 2021-2022, tale diminuzione è molto più marcata in Italia. Ciò - secondo l'Anac - può essere dovuto all'introduzione di termini espliciti entro i quali deve avere luogo l'aggiudicazione del bando e della responsabilità per danno erariale in capo al Rup per il mancato rispetto dei termini d opera del Dl semplificazioni del 2020 (Dl 76 del 2020).
Un impatto positivo potrebbe averlo avuto - sempre secondo l'Anac - anche l'applicabilità ai settori ordinari dell'istituto dell'inversione procedimentale per gli appalti aggiudicati con procedure aperte, disposto dal Dl 76 del 2020 come misura temporanea fino al 2021, termine poi prorogato dal Dl 77 del 2021. «L'inversione procedimentale - viene ricordato nel report - consente di dare precedenza alla valutazione delle offerte rispetto alla verifica della documentazione amministrativa presentata dall'operatore economico, riducendo la necessità della verifica al solo vincitore e diminuendo di conseguenza i tempi di chiusura della procedura di selezione».
«Seppur già inizialmente prevista dalla legge 55/2019 di conversione del Dl 32/2019, l'inversione procedimentale - viene specificato nel documento - ha avuto un forte incremento per gli appalti sopra la soglia comunitaria dopo il 2020. A conferma di un possibile impatto di tale istituto, il suo utilizzo più marcato corrisponde al periodo della riduzione statisticamente significativa dei tempi di aggiudicazione degli appalti in Italia».
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