Nuovo regolamento sui lavori pubblici: le novità spiegate dall’Ance

Dopo un lungo e faticoso iter, il nuovo Regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici è stato definitivamente approvato dal consiglio dei Ministri il 18 giugno u.s..

Successivamente alla firma del Presidente della Repubblica, andrà al vaglio della Corte dei Conti per essere quindi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. 

Entrerà in vigore 180 giorni dopo tale pubblicazione.
 
Nel rinviare ad una successiva circolare l’esame più approfondito delle novità contenute nel nuovo testo, si ritiene opportuno anticipare alcune valutazioni sulle novità più rilevanti, sulla base del testo attualmente noto.
 
In primo luogo, si richiama l’attenzione sul fatto che è stato stralciato l’allegato A1, relativo ai ”requisiti per la qualificazione nelle categorie di opere specializzate di cui all’art. 107, comma 2”, del regolamento.
 
Al riguardo, il nuovo testo prevede che la delicata questione concernente tali requisiti sarà regolata con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che dovrà individuare i requisiti di specializzazione richiesti per ‘esecuzione di tali lavorazioni.

Lo stralcio, richiesto dall’ANCE, è senza dubbio da valutare positivamente , in quanto consente di non rinviare ancora l’emanazione delle norme regolamentari e nel contempo permette una più attenta riflessione sulle particolarità che caratterizzano le lavorazioni specialistiche e che richiedono pertanto requisiti ulteriori rispetto a quelli ordinariamente richiesti per la qualificazione.
 
Nel merito, il nuovo Regolamento accoglie molte delle istanze proposte a suo tempo dall’Ance e che si possono riassumere in tre linee di fondo:

• una maggiore attenzione alla programmazione ed alla progettazione, giacchè è in questi due momenti che si imposta il corretto procedimento per la realizzazione delle opere;
• una profonda revisione del sistema di qualificazione delle imprese, dati i risultati non soddisfacenti del meccanismo introdotto con il D.P.R. n. 34/2000;
• infine una modifica della disciplina relativa alla fase di esecuzione dei lavori caratterizzata dalla presenza di un eccessivo divario tra la posizione dell’appaltatore e quella dell’amministrazione committente. Quest’ultimo è forse l’aspetto sul quale minori sono state le innovazioni apportate dal nuovo regolamento. 

Tra le novità più significative si evidenziano le seguenti:
 
PROGETTAZIONE
Il nuovo Regolamento pone maggiore attenzione alla disciplina della progettazione, da un lato razionalizzando e specificando maggiormente la documentazione concernente le tre fasi progettuali e relativi quadri economici, dall’altro prevedendo un complesso sistema di verifica dei progetti.
 
In particolare, per quanto riguarda la verifica dei progetti, le nuove disposizioni indicano, tra l’altro:

• I soggetti abilitati ad effettuare la verifica;
• i criteri generali della verifica. Tra questi assume particolare rilievo l’indicazione di controllare che i costi parametrici assunti a base di calcolo della spesa siano coerenti con la qualità dell’opera e che i prezzi unitari di riferimento siano dedotti da prezzari aggiornati;
• la garanzia che il soggetto incaricato della verifica deve prestare, nella forma di polizza di responsabilità civile professionale dovuta ad errori od omissioni nello svolgimento dell’attività di verifica.

 
Si tratta di una disciplina particolarmente importante, rispondente alle esigenze più volte manifestate dall’Ance circa la completezza e correttezza della progettazione.
 
 
QUALIFICAZIONE
La parte del nuovo Regolamento relativa al sistema di qualificazione è quella che presenta maggiori innovazioni, che si possono raggruppare secondo tre linee di intervento.
 
1. Una serie di disposizioni tende a rendere maggiormente selettivi i requisiti delle SOA ed a rafforzare il potere sanzionatorio dell’Autorità nei loro confronti.
 
2. Altre innovazioni riguardano più direttamente la qualificazione delle imprese. Le modifiche tendono a contenere sostanzialmente i requisiti legati al fatturato che le imprese devono dimostrare ai fini dell’attestazione:
 
– si introducono due classifiche intermedie: III bis, che consente di qualificarsi per lavori fino a 1.500.000 di euro e IV bis che consente di qualificarsi per lavori fino a 3.500.000 di euro.
Detta misura consente un’estensione dell’attività delle imprese medio-piccole, posto che, nel vigente sistema di qualificazione, ad esempio, per eseguire lavori di importo pari a 1.500.000 di euro, occorre una classifica IV, commisurata all’importo di 2.582.000 di euro;
 
– è ridotto (da 3 a 2,5 volte l’importo a base di gara) l’ammontare della cifra d’affari necessaria per partecipare a gare di importo superiore a 20.658.000 di euro.
La misura è, evidentemente, a vantaggio delle imprese medio-grandi;
 
– viene valorizzato il profilo patrimoniale delle imprese attraverso l’introduzione di un meccanismo fortemente premiante in termini di fatturato e lavori per le imprese che abbiano un patrimonio netto pari o superiore al 10% della cifra d’affari media annuale dell’ultimo quinquennio.
 
3. Infine, un ulteriore gruppo di nuove disposizioni è caratterizzato dalla comune finalità di rendere effettivo e maggiormente stringente il controllo delle SOA (ed in seconda battuta dell’Autorità) sulla sussistenza dei requisiti delle imprese necessari per ottenere l’attestazione:
 
– si consente alle SOA di acquisire dati sui bilanci e sull’organizzazione delle imprese direttamente dalla banca dati delle camere di commercio;
 
– si prevedono sanzioni (pecuniarie, ovvero sospensione o decadenza dell’attestazione) a carico dell’impresa che non risponde alla richiesta di documentazione da parte della SOA ai fini della verifica dei requisiti.
 
Le innovazioni sopra ricordate in materia di qualificazione appaiono assai significative e rispondono in buona misura ad esigenze più volte manifestate dall’Ance nelle sedi istituzionali.
 
Infatti:
 
1. vengono resi più rigorosi i requisiti delle SOA ed i controlli nei confronti delle stesse da parte dell’Autorità; cio’ determinerà, probabilmente, una sensibile riduzione del fenomeno delle qualificazioni rilasciate con larghezza di valutazioni e restringerà l’ambito degli operatori economici a quelli effettivamente idonei;
 
2. viene favorita la piccola e media imprenditoria che, come è noto, è quella che più ha risentito della crisi degli appalti degli ultimi anni;
 
3. vengono favorite nella qualificazione le imprese maggiormente strutturate sotto il profilo del patrimonio netto che cosi’ acquista maggiore rilevanza rispetto al fatturato.
 
 
ESECUZIONE DEI LAVORI
Come detto precedentemente, la disciplina attuale dell’esecuzione del contratto di appalto ha mantenuto un’impostazione che vede l’amministrazione, pur nell’ambito di un rapporto contrattuale, in una posizione di supremazia nei confronti del contraente privato.
 
Ne è un esempio la normativa sulla consegna tardiva dei lavori per fatto o colpa della stazione appaltante, laddove non è consentito all’appaltatore un diritto di risolvere il contratto, per inadempimento, ma una semplice istanza di recesso che puo’ anche non essere accolta ed in ogni caso (sia che l’istanza venga accolta, sia in caso contrario) l’inadempimento dell’amministrazione dà luogo ad un risarcimento dei danni assai limitato, in deroga ai principi contrattuali.
 
Ed ancora, si puo’ citare ad esempio la rigida normativa in tema di sospensione dei lavori che impone, ai fini del risarcimento dei danni causati da sospensione illegittima, di iscrivere riserva, a pena di decadenza, sia nel verbale di sospensione che in quello di ripresa dei lavori.
 
Le proposte di modifica dell’ANCE si muovevano, percio’, verso il riconoscimento di un’effettiva ”par condicio” fra amministrazione e privati, con applicazione di regole paritarie, e conseguente abbandono della posizione di supremazia sino ad ora riconosciuta al committente in nome della prevalenza dell’interesse pubblico rispetto a quello privato.
 
Si deve riconoscere che il nuovo Regolamento ha migliorato la normativa antecedente, sotto il profilo di attribuire maggiore certezza ai comportamenti delle parti del rapporto.
 
Per tornare agli esempi precedenti: in tema di consegna dei lavori, l’art. 153, comma 9, riprendendo la vecchia disposizione stabilisce che qualora, per cause imputabili all’amministrazione la consegna dei lavori non abbia luogo entro 45 giorni dalla stipula del contratto, l’appaltatore puo’ formulare istanza di recesso con diritto al rimborso delle spese sostenute. E’ previsto che la stazione appaltante non puo’ opporsi a tale istanza di recesso se sia trascorsa la metà del tempo utile contrattuale. Nel testo del nuovo Regolamento viene stabilito, altresi’, che l’amministrazione non puo’ opporsi se è trascorsa la metà del tempo utile contrattuale o comunque sei mesi complessivi.
La disposizione è assai opportuna in quanto restringe il periodo entro il quale l’amministrazione puo’ opporre diniego al recesso dell’appaltatore, dando cosi’ maggiore certezza al rapporto.
 
In relazione poi alla sospensione dei lavori, l’art. 158, comma 8, stabilisce ora espressamente che per le sospensioni inizialmente legittime, ma divenute poi illegittime per colpa dell’amministrazione, (ad esempio casi di perizie di variante determinate da cause di forza maggiore per le quali l’amministrazione ritarda l’approvazione oltre i tempi tecnici necessari) è sufficiente l’iscrizione nel verbale di ripresa dei lavori.
 
Sempre in tema di sospensione dei lavori occorre citare, come esempio di innovazione positiva l’art. 141, comma 3: nel testo previgente (art. 114, comma 3 del DPR 554/99) era stabilito che, nei casi di sospensione dei lavori superiori a 90 giorni, la stazione appaltante dovesse disporre il pagamento di un SAL, anche se al momento della sospensione non era stato raggiunto l’importo prescritto per la sua emissione. L’articolo 141 comma 3 del nuovo Regolamento assai opportunamente riduce tale termine da 90 a 45 giorni per l’evidente finalità di evitare che l’appaltatore resti esposto ad un ingiustificato ritardo nel pagamento di lavori realizzati.
 
Come si vede dagli esempi citati, si tratta di innovazioni normative che sicuramente attribuiscono maggiore certezza al rapporto contrattuale, migliorandone taluni aspetti.

Fonte: ANCE